Riparto di giurisdizione sui provvedimenti disciplinari nel Pubblico impiego
La questione del giudice competente a conoscere dell'impugnazione di un provvedimento disciplinare a carico di un impiegato del Ministero è regolata da un sistema di riparto articolato sul discrimine fondamentale tra personale contrattualizzato e personale in regime di diritto pubblico, introdotto dalla riforma del pubblico impiego.Il criterio generale è chiaro: per il personale ministeriale assoggettato alla privatizzazione, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro; essa rimane invece in capo al giudice amministrativo nei soli casi in cui il rapporto di impiego resti in regime di diritto pubblico. A questa bipartizione si aggiunge una distinzione ulteriore, operata dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite, tra atti di gestione del singolo rapporto e atti di macro-organizzazione.
1. La regola generale: giudice ordinario per il pubblico impiego privatizzato
L'art. 63, comma 1, del d.lgs. n. 165/2001 (il c.d. T.U. del pubblico impiego) dispone che sono devolute al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, «incluse le controversie concernenti l'assunzione al lavoro, il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali e la responsabilità dirigenziale», «ancorché vengano in questione atti amministrativi presupposti». (art. 63 d.lgs. 165/2001)Il giudice ordinario, ove un atto amministrativo presupposto sia rilevante per la decisione, non ne dichiara l'illegittimità ma lo disapplica: non può né deve rimettere la questione al giudice amministrativo, e l'impugnazione in sede amministrativa di quell'atto non sospende il processo ordinario. (art. 63 d.lgs. 165/2001)Sul piano dei rimedi, il giudice del lavoro dispone di poteri pieni: può adottare provvedimenti di accertamento, costitutivi e di condanna, e — specificamente in materia disciplinare — può «rideterminare la sanzione, in applicazione delle disposizioni normative e contrattuali vigenti, tenendo conto della gravità del comportamento e dello specifico interesse pubblico violato», nel caso in cui annulli la sanzione per difetto di proporzionalità. (art. 63 d.lgs. 165/2001)Le Sezioni Unite hanno ribadito questo orientamento con forza: le controversie inerenti alla materia del lavoro subordinato contrattualizzato alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni «sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario», non esistendo — in questo ambito — «ambiti di giurisdizione esclusiva amministrativa». (Cass. civ., SS.UU., 5 marzo 2008, n. 5921) Più puntualmente, sono attribuite al giudice ordinario «tutte le controversie inerenti le vicende del rapporto di lavoro, dalla sua instaurazione fino all'estinzione, compresa ogni fase intermedia relativa a qualsiasi circostanza modificativa», ivi comprese le sanzioni disciplinari e il licenziamento. (Cass. civ., SS.UU., 19 gennaio 2007, n. 1140)
2. Le eccezioni: giurisdizione amministrativa
2.1. Personale in regime di diritto pubblico (art. 3 d.lgs. 165/2001)
L'art. 63, comma 4, del d.lgs. 165/2001 fa espressamente salva la giurisdizione del giudice amministrativo — in sede esclusiva — per le controversie relative ai rapporti di lavoro rimasti in regime di diritto pubblico ai sensi dell'art. 3, «ivi comprese quelle attinenti ai diritti patrimoniali connessi». (art. 63 d.lgs. 165/2001)L'art. 3 del d.lgs. n. 165/2001 elenca tassativamente le categorie escluse dalla privatizzazione: magistrati ordinari, amministrativi e contabili, avvocati e procuratori dello Stato, personale militare e delle Forze di polizia di Stato, personale della carriera diplomatica e prefettizia. (art. 3 d.lgs. 165/2001) Per tutto questo personale, il provvedimento disciplinare è impugnabile davanti al TAR (in primo grado) e al Consiglio di Stato (in appello): lo confermano le Sezioni Unite quando precisano che per il personale militare, rimasto in regime di diritto pubblico, «permane la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con riguardo alle controversie relative ai rapporti di lavoro». (Cass. civ., SS.UU., 30 giugno 2022, n. 20852)L'impiegato ministeriale ordinario — inquadrato in area o categoria contrattuale — non rientra in questo elenco; la regola a lui applicabile è quella generale del giudice ordinario.
2.2. Atti di macro-organizzazione: residua giurisdizione amministrativa
Anche per il personale contrattualizzato, la giurisdizione amministrativa sopravvive quando l'oggetto del giudizio non è la sanzione disciplinare in sé (atto di gestione del rapporto), bensì direttamente un atto di macro-organizzazione adottato dall'organo di indirizzo politico-amministrativo ai sensi dell'art. 2, comma 1, del d.lgs. 165/2001. (art. 2 d.lgs. 165/2001)Il Consiglio di Stato ha chiarito che la distinzione opera così: «Tra gli atti di micro-organizzazione rientrano quegli atti gestionali aventi natura privatistica costituiti sia dagli atti di gestione in senso stretto del singolo rapporto (l'assunzione, la sanzione disciplinare, il trasferimento, l'assegnazione delle mansioni, il licenziamento), sia dagli atti di organizzazione minore», devoluti al giudice ordinario; «Al contrario, spettano alla residuale giurisdizione generale di legittimità del Giudice amministrativo, le controversie nelle quali la contestazione investe direttamente il corretto esercizio del potere amministrativo mediante la deduzione della non conformità a legge degli atti di macro-organizzazione». (Cons. Stato, sez. III, 5 febbraio 2021, n. 1066)Ne consegue che, ad esempio, l'impugnazione della sanzione disciplinare stessa o della sua misura appartiene al giudice ordinario; ma l'impugnazione della delibera istitutiva dell'Ufficio per i procedimenti disciplinari o della nomina dei suoi componenti — in quanto atti generali di organizzazione — appartiene al giudice amministrativo. Le Sezioni Unite hanno confermato questo schema, riservando alla giurisdizione amministrativa le controversie «direttamente concernenti gli atti di macro-organizzazione di cui all'art. 2, co. 1, d.lgs. n. 165/2001 poiché la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio è correlata esclusivamente e direttamente all'esercizio del potere autoritativo dell'Amministrazione». (Cons. Stato, sez. III, 5 febbraio 2021, n. 1066)
3. Procedimento disciplinare e strumenti di tutela dinanzi al giudice ordinario
Il d.lgs. 165/2001 disciplina il procedimento disciplinare agli artt. 55 e ss. Ai sensi dell'art. 55-bis, comma 4, per le infrazioni per le quali è prevista una sanzione superiore al rimprovero verbale, l'ufficio competente per i procedimenti disciplinari deve contestare per iscritto l'addebito, convocare l'interessato con un preavviso di almeno venti giorni, e concludere il procedimento «entro centoventi giorni dalla contestazione dell'addebito». (art. 55-bis d.lgs. 165/2001)Le sanzioni più gravi, incluso il licenziamento disciplinare, trovano il loro elenco tassativo all'art. 55-quater del d.lgs. 165/2001, che contempla ipotesi quali la falsa attestazione di presenza, le falsità documentali, la condanna penale definitiva con interdizione dai pubblici uffici, e — più recentemente — le gravi o reiterate violazioni dei codici di comportamento. (art. 55-quater d.lgs. 165/2001)Davanti al giudice del lavoro, il dipendente ministeriale può chiedere l'annullamento della sanzione, la rideterminazione della stessa e, in caso di licenziamento illegittimo, la reintegrazione con indennità risarcitoria fino a ventiquattro mensilità. (art. 63 d.lgs. 165/2001)
Conclusione
La giurisdizione sul provvedimento disciplinare a carico di un impiegato ministeriale contrattualizzato spetta al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro, ai sensi dell'art. 63, comma 1, del d.lgs. n. 165/2001, con poteri cognitivi e di condanna ampi che includono la disapplicazione degli atti amministrativi presupposti. La giurisdizione rimane al giudice amministrativo solo nelle due ipotesi tassative: personale in regime di diritto pubblico (art. 3 d.lgs. 165/2001) e impugnazione diretta di atti di macro-organizzazione, non di singole sanzioni. La distinzione tra micro e macro-organizzazione è il principale terreno di contenzioso nella prassi, richiedendo un'attenta qualificazione dell'atto concretamente impugnato.
